文化審議会著作権分科会法制度小委員会「図書館関係の権利制限規定の見直し(デジタル・ネットワーク対応)に関する中間まとめ」に対する意見

図書館関係の権利制限規定の見直し(デジタル・ネットワーク対応)に関する報告書

2020年12月21日に、図書館問題研究会常任委員会として、下記のパブリック・コメントを提出しました。

(1) 総論 (第1章 問題の所在および検討経緯を含む)
 総論として、「入手困難資料へのアクセスの容易化」及び「図書館資料の送信サービスの実施」について、利用者(以下、国民及び国外の住民を含む)の情報アクセスを確保する観点より賛同する。ただし、「図書館資料の送信サービスの実施」にあたって、補償金を設けることについては反対する。もし、補償金が導入される場合には、現状の複写料金及び郵送料金に比して同等以下となるような低廉な料金体系とすること、補償金の徴収にあたっては、送信主体である図書館等の事務的負担の軽減に配慮した制度設計が必要である。
 補償金制度を含め、制度設計に起因する実務的なハードルにより、新たなサービスを導入する図書館が限定され、権利制限規定の見直しの目的を達成できないといったことがないよう、図書館等関係者と十分な協議の上、制度設計がなされることを要望する。

(2) 第2章第1節 入手困難資料へのアクセスの容易化(法第31条第3項関係)
①対応の方向性
 「国立国会図書館が、一定の条件の下で、絶版等資料のデータを各家庭等にインターネット送信することを可能とすることとする」という対応の方向性については、利用者の情報アクセスを確保する観点より強く賛同する。

②制度設計等
(ア)補償金の取扱いを含めた全体の方向性
 入手困難資料を各家庭等にインターネット送信するにあたって、補償金制度は導入しないことについては妥当であり、賛同する。
 現在、入手困難資料の送信については図書館等で厳格に運用されている。しかし、入手困難資料は国立国会図書館が既にデジタル化した資料のうちの一部であり、多くの資料が「国立国会図書館内限定」に位置づけられ、送信の対象外となっている。「物理的に図書館等に足を運べる者(無償で閲覧可能)と、そうでない者(病気や障害等の事情を有する者を含む。)とのイコールフッティング」が当該報告書で触れられているが、「国立国会図書館内限定」資料は国立国会図書館に足を運べる者に利用が限定されている。図書館等での送信資料の閲覧は、利用者にとって家庭での閲覧に比べるとかなりのコストを要するものであり、またその運用も現在厳格になされていることから、入手困難資料の各家庭への送信にともない、図書館等への送信資料を入手困難資料から「国立国会図書館内限定」資料に拡大していくことは、利用者の情報アクセス及びイコールフィッティングの確保に大きく寄与するものである。このため、権利者と調整しながら、図書館等への送信資料を現在の「国立国会図書館内限定」資料にも段階的に拡大していくことを検討するよう要望する。

(カ)大学図書館・公共図書等が保有する入手困難資料の取扱い
 「(ア)大学図書館・公共図書館等においてデジタル化した上で、(イ)大学図書館・公共図書館等から国立国会図書館に提供し、(ウ)国立国会図書館において専用サーバーにデータを蓄積するとともに、(エ)国立国会図書館から全国の図書館等や各家庭等に向けた送信を行うこと(いわば、国立国会図書館をハブとして資料の全国的な共有を図ること)」については、賛同する。
 ただし、国立国会図書館が保有していない入手困難資料を所蔵する中小規模の大学図書館・公共図書館等において、自館でデジタル化することが困難である場合も多く、その点が入手困難資料の全国的な共有にあたっての障害となることが予想される。こうした入手困難資料のデジタル化及び共有のために、国立国会図書館が自らが所蔵していない資料もデジタル化することを可能とすることで、国立国会図書館がデジタル化の代行を行なえるよう法制度の整備を要望する。

第2章第2節:図書館資料の送信サービスの実施(法第31条第1項第1号関係)
①対応の方向性
 「図書館等が図書館資料のコピーを利用者にFAXやメール等で送信することを可能とする」ことについては、強く賛同する。しかし、逸失利益への対応として補償金を設けることについては反対する。
 本報告書では、「他方、入手困難資料以外の資料(市場で流通している資料。新刊本を含む。)について、簡便な手続により大量のコピーが電子媒体等で送信されるようになれば、たとえそれが著作物の一部分であっても、正規の電子出版等をはじめとする市場、権利者の利益に大きな影響を与え得ることとなる」「図書館等からのメール送信等によって国民が迅速かつ簡易にパソコンやスマートフォンで必要なデータを入手・閲覧することができるようになれば、権利者の利益に相当程度の影響を与えることが想定される」としている。
 しかし、現在郵送で行なわれている複写資料の送付が、メールに送信手段が変更されることで、権利者の利益に大きな影響を与えるとは考えにくい。実際にメールで複写物を受け取るとしても、ほとんどの場合では図書館が複写を受け付け、複写を実施し、それを利用者に送信するまでには現状と同じ時間とコストがかかることが予想される。短縮されるのは郵送期間だけである。利用者が当該送信サービスにつきWeb等から申し込んだ際に、電子書籍の購入のように瞬時に複写資料を手にできるということはなく、相応の時間と複写料金が必要となる。今後、国立国会図書館等であらかじめ電子化されている著作物につき、利用者からの申込から人の手を介することなくほとんど瞬時に複写データが送信され、かつその著作物が市場で販売されており、複写料金が無料に近いなどの限られた条件でのみ「権利者の利益に相当程度の影響を与える」ことになると予想される。このような限定的な条件においてのみ逸失利益が想定されるところ、個人の出版物や官庁による出版物も多く含まれる送信サービス全体について補償金請求権を付与することは妥当でない。
 また、本報告書では、メールでの送信サービスが「相当額の支払いをしてでも高度なサービスを受けたい利用者を対象としたものである」とする意見も掲載されているが、現在の社会環境にあって複写サービスを郵送でなくメールで送信することが、相当額の支払いに妥当する「高度なサービス」と位置づけることについては相当ではないと考える。

②制度設計等
(ア)正規の電子出版等をはじめとする市場との関係(一部分要件の取扱いを含む
①対応の方向性と同様の意見である。
 「一部分要件の取扱い」については、当該送信サービスにとどまらず、本報告書で言及されるように「発行後相当期間を経過している書籍(定期刊行物ではない)に掲載された個々の著作物(論文集の1論文や百科事典の1項目など)であっても一部分の利用しかできないなど」図書館の複写サービスの現場では「不合理な事態」への対応及び利用者への説明につき長年苦慮してきた。このため本報告書で触れられている「「著作物の一部分」という要件について、著作物単位ではなく、市場での販売単位・商業流通単位を基準として、その一部分とすることも考えられる」といった意見は、図書館現場における複写実務とも整合するものであり、一部分要件の取扱いにつき早急な法改正を希望するところである。

(イ)送信の形態・データの流出防止措置
 「(ア)図書館等においてデータの流出防止のための適切な管理を行うとともに、(イ)データを受信した利用者による不正な拡散を防止するための措置を講ずることが必要」とされているが、実施する図書館等において負担が少なく、技術的に可能な方法で行なわれることが必要である。ハードルが高くなると実施できる図書館等がほとんどなくなり、改正の目的が達成されなくなる可能性がある。

(エ)補償金請求権の付与
①対応の方向性と同様の意見である。
(i)対象範囲
 もし、補償金を設けることとなった場合には、「補償金の対象から除外する著作物(例えば、国の広報資料・報告書や入手困難資料)を設ける」ことは必要である。
(ii)補償金の徴収・分配スキーム
 補償金の徴収にあたっては、実施する図書館等の会計処理の負担が増すことを避けるための合理的なシステムが必要である。例えばWeb上で指定管理団体が徴収システムを運用し、利用者が直接徴収システムに納付を行ない、図書館等は未払いなど限定的な場合のみ会計的な手続きを行なうなどである。
(iv)補償金額の料金体系・水準
 これまで述べたように補償金を課すことには反対だが、もし導入するとすれば郵送料金と同額またはそれ以下の低廉な額とすることが適当である。また、著作物の種類等によって補償金額を変えるなど複雑な料金算定が想定されているが、前述したように図書館等の事務的負担の軽減という観点での配慮を要望する。

(オ)その他
(ii)脱法行為の防止
 「図書館等においては、同一の者から同一の資料について送信の請求があった場合には、送信の可否を慎重に精査することとすべきであると考えられる」としているが、図書館においては利用者の利用の秘密を守るため利用履歴は速やかに破棄することとなっており、可能な範囲で同一の請求については避けるよう対応するものの困難な場合も多く、精査することに限界があることも理解されたい。

(4)第3章:まとめ(関連する諸課題の取扱いを含む)
 「法第31条の対象となる「図書館等」の範囲など、多岐にわたる課題が残されている」との指摘はその通りである。「とりわけ、小・中・高の学校図書館を法第31条の対象となる「図書館等」に追加することについては、昨今、アクティブラーニングなど従来の授業の枠にとらわれない児童生徒等の主体的な学習が重視されるとともに、オンラインでの教育・指導等が普及する中で、図書館における各種サービスへのニーズも高まっていると考えられるところ、本ワーキングチームの議論においても追加すべきとの意見が大勢であった」とされるが、この見解には強く同意するところである。学校図書館現場の職員からも「小・中・高の学校図書館を法第31条の対象となる「図書館等」に追加する」ことへの強い要望が多数聞かれるところであり、学校図書館を法第31条の対象となる「図書館等」とするよう改正することが妥当と考える。